清華大學國家治理研究院院長孟慶國:新時代背景下的數字政府發展基本問題思考

湖南省人民政府門戶網站 www.auberge-auxillac.com 發布時間: 2021-04-09 15:32 【字體:

  本文系清華大學國家治理研究院院長孟慶國先生于2020年11月27日下午在“2020智慧中國年會”云論壇上的演講。

  各位領導、各位專家,大家下午好!非常高興參加這次會議和大家一起交流,我今天的會議主題是“新時代背景下的數字政府發展基本問題思考”。

  從技術視角看政府數字化轉型可以分為廣義的數字化轉型和狹義的數字化轉型。廣義理解的數字化轉型可以說從信息技術最初應用于政府以來,政府數字化轉型就已經開始了。至今以來,經歷了以計算機技術應用為主的電子化階段、以互聯網技術應用為主的網絡化階段,以數據技術應用和以數據作為核心生產要素的數據化階段,將來隨著技術的進一步融合和發展,以及人工智能的廣泛應用,又將進入智能化階段。綜合這四個階段我們可以認為都是政府數字化轉型的過程階段,這是廣義理解的政府數字化轉型。所謂狹義上理解政府數字化轉型是單指數據化階段的轉型。在該階段明顯的特征是基于數據打通,如打破數據孤島,使政府業務和政務服務能夠深層的整合,進而帶來政府治理模式的創新和治理體系的重構。這一理解也是當前我國各地方開展數字政府建設和政府數字化轉型的主要定位?;谶@一理解,數字政府建設的要義,是建立在政務數據整合與共享基礎上的數字化轉型,是以支撐實現業務協同和整體政府模式的過程,這一過程是數據邏輯和行政邏輯相統一的過程,會帶來組織與制度的變革和政府運行體系的重構。2016年9月,國務院正式印發了《政務信息資源共享管理暫行辦法》(國辦發〔2016〕51號),這個文件主要目的就是著力解決政務數據整合和共享問題,以此來提升政府治理體系的創新?;诖宋覀兙托枰獦嫿ㄐ乱淮諗祿卫眢w系,以對原有的政務系統、數據、業務進行深層次整合和重組,要有一套推進政府數字化轉型的組織架構和工作體系,來組織推進和規范這一輪數字政府建設工作。

  從這個角度講,必然涉及到五個核心問題需要深入討論:一是政務數據整合匯聚的方式如何確定?二是跨部門數據共享的實現機制如何構建?三是數據管理部門(大數據局)的職責定位如何設計?四是政務大數據平臺如何建設?五是數據運營管理中心/公司等數據運營機構如何設置?這五方面的問題構成了當前地方推進數字政府建設急需厘清的核心問題。下面針對這些問題,我逐一分享一下自己的認識和看法。

  一、政務數據整合匯聚的方式?

  一般來講,數據的匯聚有兩種方式:一種是中心化的物理集中的方式;第二種是通過分布式的邏輯共享方式。物理集中一般是指多個部門、多個系統的數據集中存放在一個數據平臺上。政府部門的數據是否要進行物理匯聚,一般要根據數據的使用情況來確定。邏輯共享一般是指多個部門、多個系統的數據進行分布式存儲,通過共享調用的方式進行數據匯聚和使用。政府數據和其它公共數據盡管是分布在不同的系統和平臺上,但可以通過數據交換共享的方式實現數據匯聚和使用。

  那么,如何確定政務數據應該物理集中還是邏輯共享?考量的標準一般來說有兩維度:一是根據數據的使用頻度,另一是根據數據的溢出效應。如果數據的使用頻度越高,這些數據應當傾向于物理集中,如果數據釋放出的效應越大,越傾向于物理集中。所以考量的原則課按照這樣的一個二維選擇框架來確定。一般來講,對于基礎性數據、宏觀性數據、統籌性數據,這些使用頻度往往很高,外溢出的效應也很大,這類數據傾向于物理集中。對于部門性的、專業性的數據相對而言使用頻度低,另外溢出效應不是很大,這些數據傾向于通過邏輯共享來使用。綜合來講,高頻使用的數據、外溢性高的數據通過物理集中的方式;低頻使用的數據、外溢性低的數據通過邏輯共享的方式。按這種準則確定政府數據的整合與匯聚的方式,就是通常說的“統分結合”的方式。在一些地方進行政府數據匯聚實踐,往往采取一把手的工程,通過物理集中的方式進行全部政務數據的整合匯聚,從實際情況來看,這樣做是有很多問題的。集中匯聚后的數據用來干什么,由于場景不明確、需求不清晰以及集中的數據質量、數據標準和數據完整性等問題沒有地解決解決,最終導致的結果是,數據物理匯聚起來了,但數據使用的效應并不大。

  二、跨部門數據共享的機制模式?

  政府部門間數據共享問題是個老問題,一直沒有得到很好的解決。在這一輪的強調數據治理的政府數字化轉型中,這一問題愈加顯得更為突出和富有挑戰性。對政府部門來說,要考慮的數據共享的因素非常多,主要表現在以下幾點,一是要共享哪些數據以及主要的法律依據是什么?二是如何進行共享,是原始數據的定期拷貝、上傳還是實時同步,又或者是原始數據不動,只是核驗、比對結果的反饋?三是共享出的數據使用權限和邊界,以及如何被使用,能否被他用?四是使用過程中可能的安全風險、爭議及責任的明確問題等。如果這些問題不能很好的去解決的話,政務數據共享的問題得不到解決。

  所以從政府部門比較現實的角度看,數據共享的關鍵點應包括以下幾點:一是明確權屬問題。需要保證共享不改變數據的歸屬權,解決數據提供部門的后顧之憂。二是解決信任問題。一方面是使用方對數據的信任,保證數據是有效的、完整的,另一方面是提供方對數據的不被它用和安全的信任。三是保證過程可追溯。共享的提供和使用過程的可追溯,以便解決糾紛明確責任。四是做到可持續,達成共享后,只要條件不變就能一直共享下去,降低部門間的溝通協調成本。所以要建立可信的跨部門共享交換機制的話,就要充分尊重各共享主體部門及其權責,基于此權責實現的共享交換,就可以建立起可信數據共享交換體系。

  我們來假設一個最小數據共享所涉及到的部門場景——數據歸屬部門、數據使用部門和數據共享管理部門。數據歸屬部門是指數據的所在部門,數據使用部門是數據使用方,數據共享管理部門是協調數據歸屬方和數據使用方在數據共享交換中的權責及界定問題而設立的。對于數據共享涉及到的這三方面的部門,應該進一步明確他們的權責。對數據歸屬部門要清晰的確定和賦予數據歸屬權。之所以用歸屬權而不用所有權是為了規避數據所有權帶來的爭議。歸屬權是數據擁有部門在履職過程中所采集或生成的數據,數據歸屬部門應把采集的數據進行有效的維護、更新,保證數據的質量和數據的有效性,要按照統一的標準對數據進行必要的管理。對于想使用這些數據的其它部門來講,我們稱之為使用部門,應當賦予使用部門數據使用權,即數據如何使用、怎么使用、使用過程中該負什么責任也要有清晰的界定。如何平衡協調數據歸屬部門和數據使用部門之間的權責和邊界,要設置專門的數據共享管理機構來履行本級政府的共享管理權。

  目前,一些地方都已經成立數據管理部門,有的地方叫大數據管理局,有的地方叫政府數據管理局,不管叫什么名字,這些部門的職能之一應該行使本級政府數據的共享管理權。當然,該部門除了行使共享管理權外,往往還有制定頂層設計、統一數據標準、建立數據平臺及相應的法律法規及管理制度,促進歸屬部門要把數據采集好、維護好、更新好等,也要促進使用部門按規范、按要求使用數據。在數據共享交換過程中以及數據使用過程中,共享管理部門要協調和仲裁爭議,必要的時候要度數據歸集不到位或使用存在問題的情況進行問責。

  把數據共享涉及的三方部門的權責界定和明晰之后,就可建立起一個基于“三權”分治的跨部門數據共享模式,這個模式實現了部門之間可信任數據的交換和共享。在數據共享過程中,為了讓共享交換更加快捷高效、過程可追溯,要利用智能合約和區塊鏈技術來實現這種可信的數據共享交換機制。一般來講,要針對數據共享交換過程中具體業務場景,來定義三方的權責,在數據管理部門的統籌管理下,數據歸屬們和數據使用部門要形成共識,這種共識從技術角度以智能合約的方式來實現。對于數據共享交換的過程,可以用區塊鏈的技術對過程進行記錄,以實現對政府數據共享交換過程可追溯,保障跨部門數據交換共享的可追責性。

  三、數據管理部門(大數據局)的定位?

  設立數據管理部門是地方政府推動數字政府的必要之舉。目前地方的數據管理部門發展很快,不論是省級的數據管理部門還是地市級的數據管理部門,近幾年紛紛成立了數據管理機構。目前,全國23個省設立了數據管理和發展機構,全國333個地級行政單位中有208個建有數據管理機構。從分布來看,主要分布在東部地區和中部地區。從機構性質來看,有的地方是以行政單位設立,也有地方是以事業單位、法定機構設立。設立方式來看,不管是省級的數據管理部門還是地市級的數據管理部門,有單獨設立,有在原有單位基礎上加掛牌子,也有在部門下設二級機構的方式。

  不管是行政機構還是事業單位,是獨立機構還是加掛的機構,在數字政府領域的核心定位需要明確。特別是在這一輪的政府數字化轉型過程中,我們認為,在頂層設計上,數據管理機構應該履行更多的職責和職能,通過制定政策、規劃,對地方數字政府建設發展進行總體設計;在數據管理上要組織協調數據資源采集、整合、歸集、應用、共享、開放;在系統建設統籌上通過對項目審批、資金管理,實現對各部門系統建設工作的統籌;在綜合建設上,開展數字政府基礎設施、綜合型平臺系統的建設工作。

  數據管理部門與業務部門之間的關系要梳理清楚,在規劃設計方面,數據管理機構要負責當地與數字政府相關的整體規劃設計,成立數據管理機構并不意味著業務部門的數字化工作完全不需要做了,領域性、行業性的數字化規劃與實施仍在業務部門。在數據管理方面,數據管理機構應推動匯聚數據、數據交換與共享,對匯聚的數據進行有效的管理,業務部門要采集本領域的數據以及在履職過程中使用數據,這些數據既包括本部門采集生成的數據,也包括其他部門的數據。在建設實施方面,數據管理機構負責建設綜合系統,業務部門負責建設業務系統。在支撐保障方面,數據管理機構負責建設基礎設施和綜合系統平臺,業務部門負責使用基礎設施和綜合系統平臺。

  所以數據管理機構要處理好和其他業務部門的關系。在數據管理機構和業務部門之間需要更加明確的邊界和界定。這其中涉及到以下方面需要統籌好:在數據采集方面,數據管理機構指定采集分工,使數據一數一源、最多采一次;業務部門按照分工采集、維護、數據共享。在數據管理層面,數據管理機構對數據進行全面邏輯匯聚,對常用數據進行物理匯聚,發布數據目錄,從用戶維度進行數據的統一管理;業務部門根據補錄歸集獲取所需要的數據。在數據應用層面,數據管理機構策劃建設跨領域、跨層級的綜合型系統來應用數據;業務部門結合自身業務需要,建設自己的業務系統來應用數據。

  四、政務大數據平臺建設?

  近幾年各地方都在建設政務大數據平臺,大數據平臺建設目的:一是對本地數據進行統籌管理,二是構建數據共享渠道和平臺,三是服務于數字政府的綜合型應用,發揮數據價值。有了政務數據平臺,并不是說業務部門不需要開展大數據工作了,業務部門可以開展自身行業的大數據應用,業務部門亦可自建應用系統,但不宜再建數據管理平臺,一級政府的數據管理工作應該是統一的。所以政務大數據平臺的定位可以理解為,一是政府數據的統一平臺,是政府各部門和各行業數據的集中管理平臺,是數字政府建設的數據基礎;二是利用政府數據開展數據應用的唯一出口,所有對政府數據的利用均須通過該平臺的授權完成,一般不再允許各部門直接對外提供數據;三是行業對于政府數據的綜合應用需要建立在政府數據平臺基礎之上,加強數據融合??偟膩碚f,政務大數據平臺應該成為政府綜合型平臺,尤其是加強數據統一管理和統籌協調性的平臺。

  五、數據運營機構的設置?

  目前,地方數據運營中心/公司的設置有三類:第一類是全資國有數據運營公司,如云商貴州大數據產業發展有限公司;第二類是社會資本參與的數據運行公司(國有控股),如山西省大數據集團、廣東數字政府建設運營中心;第三類是事業性機構(大數據中心),如北京、四川。雖然這些機構性質不同,但都是在進行數據運營相關工作。

  數據機構的定位有幾個基本的判斷,第一,產權與運營權分離。數據是政府核心資產,所有權可以根據情況定為新型國有資產(如深圳),但經營權可以由企業參與。第二,受政府委托,特許經營。數據是特殊資產,采取特許經營方式進行數據運營。第三,在政府的有效監管下運行。涉及敏感數據以及信息安全,需要嚴格把控;第四,開展數據清洗、脫敏等。這也是數據運營機構的主要職能,要設立安全閥門。第五,要支撐政務數據的創新應用?;驹瓌t是先內后外,政務應用優先,加強民生服務優先,企業應用同步,促進產業發展。

  以上是我對當前數字政府的建設所處階段的認識,即這一輪數字政府建設更強調的是以數據整合共享基礎上的數字政府的建設,所以數據治理就成為了數字政府建設最核心的內容。這之中必然涉及到五個方面問題需要進一步厘清。這五方面的問題,一是政務數據整合匯聚的方式問題;二是跨部門數據共享的實現機制問題;三是數據管理部門(大數據局)的職責定位如何設計的問題。四是政務大數據平臺如何建設定位的問題。五是數據運營管理中心/公司等數據運營機構的設置問題。以上是我粗淺的看法,拋出來與大家一起探討。謝謝!

信息來源: 中國電子政務網      責任編輯: 朱格林
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